تسوید و تصویب قانون اساسی جدید و معضلۀ ماده 24:
یکی از کارهای مهمی که بر دوش حکومت داکتر محمد یوسف گذاشته شده بود، تسوید قانون اساسی جدید بود که برای اینکار یک کمسیون مرکب از شخصیت های مجرب و مورد اعتماد حکومت و پادشاه توظیف گردید. داکترعبدالصمد حامد، ، داکتر میرنجم الدین انصاری، محمد موسی شفیق، سید قاسم رشتیا، میر محمد صدیق فرهنگ، حمیدالله، تحت ریاست سید شمس الدین مجروح اعضای کمسیون تسوید بودند که مسوده را البته به مشوره پادشاه طی تقریباً یک سال تکمیل و آنرا پس از گزارش در مجلس وزرا به یک کمسیون مشورتی 28 نفری تحت ریاست داکترعبدالظاهر(معاون دوم صدارت و وزیر صحیه، بعداً رئیس ولسی جرگه) سپردند. ازجمله سه عضوکمسیون مشورتی هریک میرغلام محمد غبار، استاد صلاح الدین سلجوقی و داکتر محمد آصف سهیل به دلایلی از اشتراک در آن معذرت خواستند. در بین اعضای شامل این کمسیون بحث های جدی در موارد مختلف مواد مسوده صورت گرفت که یکی آن مخالفت با ماده 24 قانون اساسی بود که بیشتر ازطرف دو عضو کمسیون مشورتی (نوراحمد اعتمادی و خانم معصومه عصمتی) پیش گردید و جریان چند بار به اطلاع اعلیحضرت نیز رسانیده شد. (برای شرح مزید دیده شود: م.م. صدیق فرهنگ ـ "افغانستان در پنج قرن اخیر، چاپ پشاور، صفحه 717 تا 722)
در ارتباط با موضوع بحث این نوشته، لازم است تا متن ماده 24 قانون اساسی 1343 را ذیلاً اقتباس دارم:
«ماده بیست و چهارم: پسر، دختر و برادر و خواهر پادشاه و ازواج و زوجات و ابناء و بنات شان و عم و ابنای عم پادشاه خانوادۀ شاهی را تشکیل میدهند. درتشریفات رسمی دولت خانوادۀ شاهی بعد از پادشاه و ملکه اخذ موقع مینمایند.
مصارف خانوادۀ شاهی در بودجۀ مصارف پادشاهی تعیین میشود، القاب مختص به خانوادۀ شاهی میباشد و مطابق باحکام قانون تعیین میشود.
اعضای خانواده پادشاهی در احزاب سیاسی شمولیت نمی ورزند و وظایف آتی را اجرا نمیکنند:
1 ـ صدارت عظمی یا وزارت.
2 ـ عضویت شورا.
3 ـ عضویت ستره محکمه.
اعضای خانوادۀ پادشاهی حیثیت خود را بصفت عضو خانواده پادشاهی مدام الحیات حفظ میکنند.»
قابل ذکر است که جملۀ اخیر در مسوده قید نشده بود و اما وقتی مسوده جهت تصویب به لویه جرگه 1343 رویت داده شد، جمله فوق برمتن افزود گردید و مورد تصویب قرار گرفت.
ماده 24 چه درکمسیون تسوید وکمسیون مشورتی و چه در لویه جرگه یک ماده بسیارمتازع فیه بود و بحث های بسیار جدی را بین طرفداران و مخالفان این ماده بار آورد که مختصر آنرا میر محمد صدیق فرهنگ در کتاب مشهور خود "افغانستان در پنج قرن اخیر" گزارش داده، ولی تفصیل آنرا سید قاسم رشتیا (وزیر مالیه و وزیر مطبوعات) در کتاب "خاطرات سیاسی..." خود با جزئیات بیشتربیان کرده است که هردو برادر درتسوید قانون اساسی جدید و طی مراحل بعدی آن نقش بسیارفعال داشتند.
از آنجائیکه ماده 24 یک ماده سرنوشت ساز برای تحولات بعدی بشمار میرود، لازم است تا نخست به بعضی جنجالهای این ماده حین تسوید و بعد هنگام تصویب در لویه جرگه با نقل قول از کتاب "خاطرات سیاسی" سید قاسم رشتیا پرداخته شود و سپس به تحلیل و بررسی جوانب حقوقی و سیاسی آن توجه مبذول گردد.
رشتیا در بخشی از خاطرات خود تحت عنوان "دوره قانون اساسی" می نویسد: «کار مطالعۀ قانون اساسی ازطرف رفقا به جدیت روی دست گرفته شده و برطبق مفاهامات ابتدائی از یکطرف به جمع آوری تمام سوابق از دورۀ امانی تاحال و ازطرف دیگر به مطالعه و تحلیل پیشنهادات سردار محمد داؤد خان که قبل از استعفی به حضور شاه تقدیم نموده و در حقیقت تردد شاه در قبول آن موجب کناره گیری سردار گردیده بود، و اکنون به قسم یک مأخذ قابل مطالعه بدسترس کمیته گذاشته شده بود، آغاز کرده اند...» (سید قاسم رشتیا: "خاطرات سیاسی سیدقاسم رشتیا 1311 (1932) تا 1371 (1992)، باهتمام: محمدقوی کوشان، مطبعه امریکن سپیدی، ویرجنیا، چاپ اول،1376 ، صفحه 177)
در جمله مسائل بسیار حساس حدود صلاحیت های شاه بود که کمیته براساس قوانین اساسی سائر کشور ها، چه شاهی و چه جمهوری، فهرست آنرا ترتیب کرده بود. رشتیا می افزاید: «اعلیحضرت فهرست مذکور را به حضور خود خواسته و چند روز نگهداشتند و معلوم میشد که آنرا مثل گذشته به سرداران [ اصطلاحی که رشتیا اغلب در مورد دو برادر سردار محمد داؤد و سردار محمد نعیم بکار می برد] نشان میدهند. پس از چند روز اعلیحضرت برای داکتر محمد یوسف خان اطلاع دادند که صلاحیت ها زیاد و باید مورد تجدید نظر قرار گیرد...ما دلائل خود را برای حفظ همین صلاحیت ها توضیح نمودیم که ظاهراً طرف قناعت شان قرار گرفت و نیز دربارۀ ماده 24 که اشتراک اعضای خانوادۀ شاهی را در سیاست منع می نمود، دلائل این کار را با جنبه های مختلف آن بحضور شان شرح دادیم که آنهم طرف قبول واقع شد...» (خاطرات سیاسی رشتیا....، صفحه 177 و 178)
دربارۀ عکس العمل پادشاه در زمینه ماده 24 سید شمس الدین مجروح ـ یکی دیگر از حامیان آن ماده در کتا ب خاطرات خود چنین می نویسد: «قانون اساسی بعد از تدوین پیش از آنکه به نشر سپرده شود، یک نسخۀ آن بحضور پادشاه تقدیم گردیده بود. پادشاه بعد از ملاحظۀ آن مرا بحضور خود خواست و صرف در دو مورد نظر خود را اظهار کرد: اول در ماده 24 که حاوی تعریف خانواد سلطنتی و ممنوع قرار دادن آنها از صدارت و وکالت و قضا بود، اندیشۀ خود را اظهار کرد و گفت عملاً ما باید اینکار را بکنیم، اما اگر به صراحت مذکور باشد، برای من مشکلات خانوادگی ایجاد میکند. بهتر است مسکوت گذاشته شود، من [مجروح] دلایل خود را اظهار کردم و به آن اصرار ورزیدم تا او متقاعد شد و نظر ما را پذیرفت. دوم در مورد جانشین پادشاه که به تفصیل [در مسوده] ذکر شده بود. او به این عقیده بود که مواد مذکور کاملاً ازبین کشیده شود و جانشین آینده سلطنت را به اختیار مردم افغانستان بگذارید تا خود مردم هرچه مناسب بدانند، عملی کنند. درین مورد هم من دلایل خود را گفتم و به او قناعت دادم که دراین کار منظور استقرار مملکت است، نه تنها استحکام خانوادۀ سلطنت زیرا اگر بعد از مرگ پادشاه مدعیان سلطنت با یکدیگر بهم بیاویزند، هرج و مرج خانه جنگی در مملکت رخ خواهد داد و باز واقعات قرن نزده خانواد سدوزانی و محمدزائی ها تکرار خواهد شد و اگر به سویۀ قانون تثبیت شود و جانشین سلطنت پیش از پیش معلوم باشد، احتمال جلوگیری از این واقعات بیشتر است. درین مورد هم به قناعت او پرداختیم». (س.ش.مجروح: "سرگذشت من"....، صفحه 145 و 146)
رشتیا در بارۀ تعیین اعضای کمسیون مشورتی و گزارش آن بحضور پادشاه می نویسد که: «اعلیحضرت پس از مطالعه نام ها، بطرف من نگاهی معنی داری کرد و فرمودند آیا شما متوجه شده اید که یک نفر محمدزائی هم در بین سی نفر موجود نیست...»؛ بعد از عرض توضیحات لازم در زمینه، از ایشان تقاضا شد که تاحال لست ها نشر نشده است، اگر کسی را شامل لست می سازند، مشکل ندارد. پادشاه بعد از اندکی مکث فرمودند: «بلی شما میتوانید نوراحمد اعتمادی و داکتر عبدالقیوم رسول را در لست علاوه کنید.» رشتیا می افزاید: « از این تذکر و لحن اعلیحضرت درک کردم که جریانی در پشت پرده موجود است که باید متوجه آن باشیم...» به این صورت دو نفر فوق شامل اعضای کمسیون مشورتی شدند.(رشتیا: خاطرات سیاسی ....، صفحه 180)
رشتیا از مناقشه جدی که با نوراحمد اعتمادی در جریان بحث روی ماده 24 در کمسیون مشورتی داشت، در کتاب خاطرات خود بحثی دارد که قابل غور ودقت میباشد. او می نویسد: «در موضوع عدم اشتراک اعضای نزدیک خانوادۀ سلطنتی به امور دولتی، خصوصاً احراز عهده های وزارت و وکالت شورا، نمایندگان خانواده صدای اعتراض بلند کردند و این محدودیت را به منزلۀ محرومیت یک عده اشخاص معین از حقوق اساسی که برای تمام افراد درهمین قانون اساسی در نظر گرفته شده است، تلقی نمودند و اصرار کردند که درین قحط الرجالی یک عده استعداد های برجسته بی جهت و قهراً از خدمت مملکت محروم ساخته میشود. مباحثه بالا گرفت و اما عجیب این بود که هیچکدام از اعضای باقیمانده مجلس در زمینه از آنها و طرز استدلال شان طرفداری نکردند.»
رشتیا در ادامه موضوع می افزاید: «بحث جدی درین قسمت بین من و آقای اعتمادی که سخنگوی گروپ بود، صورت گرفت. آقای اعتمادی پس از اینکه تمام دلائلش رد گردید، تغییر لهجه داده گفت که وضع امروزه افغانستان و مصلحت مملکت ایجاب میکند که از چنین اقدامی که خطرات مهمی را دربر دارد، خودداری شود و خطاب به من علاوه کرد که شما خود مورخ می باشید، حوادث گذشته تاریخ دور و نزدیک به شما معلوم است. در جواب گفتم که اقای اعتمادی برخلاف گفتار شما من فکر میکنم که غرض اصلی ازطرح و تدوین قانون اساسی جدید جلوگیری از تکرار همین حوادث تلخ گذشته می باشد تا مقام سلطنت را از کشمکش ها و دسته بندی های سیاسی بلندتر قرار داده، دوام و استقرار نظام شاهی مشروطه را در مملکت تامین نماید. و از طرف دیگر سنگ تهداب این قانون اساسی به طوریکه مشاهده می کنید، روی تفکیک قوا و استقلال هریک از قوای ثلاثه اجرائیه، قضائیه و تقنینیه قرار گرفته است. پس در صورتیکه افراد نزدی به مقام سلطنت عهده های صدراعظم و یا وزیر و وکیل را احراز نمایند، تفکیک قوا از بین میرود و سلطنت مثل گذشته با حکومت یعنی قوۀ اجرائیه یکجا میشود و درآن صورت حکومت نزد شورای ملی مسئول و عملاً طرف مؤاخذه قرار گرفته نمیتواند. از اینرو درصورت قبول نظر شما اصلاً ضرورتی برای تدوین قانون اساسی جدیدی که اکنون ما و شما مشغول بحث و مشاجره دربارۀ آن می باشیم، باقی نمی ماند..... حوادث سوء که شما به آن اشاره میکنید، اگر خدای ناخواسته صورت گرفتنی باشد، عوامل دیگری آنرا به وجود خواهد آورد، نه این قانون اساسی...»(خاطرا ت سیاسی رشتیا....، صفحه 181 و 182)
رشتیا که یکی از طرفدران سرسخت ماده 24 قانون اساسی بود، در شیوۀ استدلال خود تا حدی زیاد واقعیت های عینی جامعۀ افغانی را شاید عمداً و روی ملحوظات خاص خودش از نظر دور داشته و ادعاهای خود را بیشتر با ارائه مثال ازکشورهای دیگر شاهی مشروطه مثل انگلستان، سویدن و بعضی دیگر کشورها مستدل می سازد و بدینوسیله به قناعت پادشاه می پردازد، درحالیکه خودش بهتر از هرکس دیگر از حقایق عینی کشور اطلاع داشته و بخوبی میدانسته است که این راه ممکن است به ترکستان برود. او میدانست که محروم ساختن قهری محمد داؤد خان از فعالیت آزاد سیاسی مندرج ماده 24 قانون اساسی چه عواقبی را در برخواهد داشت، چنانکه نور احمد اعتمادی به وضاحت خطرات ناشی از آنرا برایش بیان کرد، اما رشتیا با جدیت متن این ماده را موجب استقرار نظام مشروطه درکشور وانمود کرد و مدعی شد که همین ماده میتواند نظام را از کشمکش ها و دسته بندی های سیاسی در امان نگهدارد. اما او متوجه نشده بود که اولین قربانی این کشمکش ها شخص خودش و داکتر محمد یوسف خان خواهد بود و ادامه آن سرتاسر دهه دموکراسی را به نحوی تحت تأثیر خود قرار خواهد داد.
متأسفانه برعکس آنچه در استدلال رشتیا ادعا شده بود، محروم ساختن خانواده سلطنتی از دخالت در امور سیاسی و مقامهای حساس با وضع قیود مندرج ماده 24 نتوانست از نقش خانواده سلطنتی در امور مهمه دولت جلوگیری کند، چنانچه دیده شد که سترجنرال خان محمد خان در طول ده سال به حیث وزیر دفاع باقی ماند، اما در پشت پرده تمام امور وزارت در دست سردار عبدالولی بود و سترجنرال فقط یک پرده پوش قدرت واقعی در آن وزارت محسوب می شد. نفوذ عبدالولی تنها در ساحه نظامی منحصر نبود، بلکه امر او در اکثر حالات بالاتر از صدراعظم ها واجب التعمیل پنداشته می شد.
در مورد تفکیک قوای ثلاثه دولت که رشتیا آنرا پدیدۀ مبرا از نفوذ خانواده سلطنتی میدانست، بازهم این امر تحقق نیافت، بلکه بجای آنکه قوای ثلاثه مستقلانه عمل کنند، برعکس مداخلۀ آنها یکی در امور دیگر بحدی رسید که برای هرسه قوه به حیث یک عامل بحرا ن تبدیل شد. اختلافات داخلی پارلمان و مداخله وکلا در امور حکومت و دست زدن قضا در امور سیاسی تقریباً از آغاز تا انجام دهه دموکراسی رو به افزایش بود واین تشتت زمینۀ نموی احزاب افراطی
راست و چپ را که هریک از حمایت های بیرونی برخوردار بودند و نظم عامه با راه اندازی مظاهرات و نیز تخریبات غیر مستقیم اخلال میکردند، فراهم میکرد که تفصیل مزید آن در این مختصر نمی گنجد، ولی نمیتوان از آن چشم پوشی کرد.
دراین میانه تبدیل کردن یک شخصیت با نفوذ مثل محمد داؤد خان و محروم ساختن او از فعالیت آزاد سیاسی زیر نام "عضو خاندان پادشاهی" واقعیت تلخی بود که عده ای او را عمداً به ا صطلاح عوام بیک "پلنگ زخمی" تبدیل کردند و بدانوسیله او را به سمتی کشانیدند که این انتقام را به شیوۀ دیگر بگیرد. تفاهم بعدی او با گروپ های مخالف نظام، بخصوص نزدیکی"تاکتیکی"، نه "ایدئولوژیکی" با عده ای از پرچمی های "آشکار و غیرآشکار" در راه اندازی کودتای 26 سرطان 1352 یکی از پیامدهای خطیرهمین ماده 24 بود که نور احمد اعتمادی در آغاز به اشاره کرد. به همین دلیل بود که دهه قانون اساسی با نمایش "طلائی" خود در هرسالیکه میگذشت متأسفانه تغیر رنگ میداد وتجلی "مس" را به خود میگرفت و بحران های سیاسی و اقتصادی بیشتر را بار می آورد که سقوط پیهم پنج حکومت در ظرف ده سال خود گواه این وضع است. (برای شرح مزید دیده شود فصل های اختصاصی کتاب: صباح الدین کشککی: "دهۀ قانون اساسی ـ غفلت زدگی افغانها و فرصت طلبی روسها"، پشاور، چاپ اول 1365)
داکتر عاُصم اکرم نویسنده کتاب "نگاهی به شخصیت، نظریات و سیاستهای سردارمحمد داؤد" ازیک طرف می نویسد: «دراکثر کشورهای دارای نظام شاهی که جامعه شان از دیموکراسی برخودار بود و بحیث مثال برای طرح کنندگان قانون اساسی جدید میتوان محسوب شد، بطور عموم به اعضای خانوادۀ سلطنتی حق اجرای وظایف سیاسی داده نمی شد. منطق چنان یک موقف این میباشد که اعضای خانواده سلطنتی از موضوعات حزب و حزب بازی باید دور باشند و درداخل جامعه سبب همبستگی و متحد ساختن مردم باشند، بعوض اینکه با طرف گیری با یک گروه مقابل گروه دیگر سبب نفاق شوند. به تائید این سخن کشورهای انگلستان و سویدن در اروپا و مراکش را بحیث یک کشور اسلامی مثال داده میتوانیم.»
اما داکتر عاصم اکرم متعاقباً استدلال فوق خود را خودش به گونۀ زیر سؤال می برد و می نویسد: «اگر در جریان دهه قانون اساسی (1963 ـ 1973) قدرت آزادی های بیشتر را به مردم بخشیده بود، این دوره از خود نواقصی داشت که از جمله عدم ثبات و دورۀ کوتاه کابینه ها که تشکیل میشد، بشمار میرود. به اساس قانون اساسی جدید پادشاه صدراعظم را تعیین میکرد، قبل از اینکه او از طرف شورا رأی اعتماد را کسب نماید. دراین قسمت محمد ظاهرشاه چندان ارادۀ قوی نشان نمیداد، به مجردیکه کوچکترین تظاهرات در کوچه ها و باغ [پارک] های کابل پیاده میشد و صدراعظم مورد انتقاد اعضای شورا قرار میگرفت که نسبتاً یک امر طبیعی است، متعاقباً پادشاه او را به استعفی دعوت میکرد و شخصی دیگری را بعوض وی مقرر میکرد، چنانچه در مدت ده سال نظام شاهی مشروطه هفت کابینه مختلف (بشمول کابینه عبوری و دوره دوم اعتمادی) تعیین شد و هیچ یک از آنان بیشتر از دوسال برحال نماند.»
عاصم اکرم در ادامه می نویسد: «سؤالی را که خیلی ها مطرح کرده اند اینست که آیا پادشاه و هیئت تسوید قانون اساسی جدید نخواستند یک طرح بسیار پیشرفته را با تقلید از جوامع غربی، درحالیکه مردم قطعاً آمادگی آنرا نداشتند، در افغانستان روی کار آورند؟ برای یک کشوری که هیچ تجربۀ "دیموکراسی" را نداشت، به این معنی که با آزادی های بیان و رأی گیری و اشتراک در امور کشور دست یابی نداشت، دورۀ انتقالی پیش از تطبیق قانون اساسی از حد زیاد کوتاه بود».(داکترعاصم اکرم: "نگاهی به شخصیت، نظریات و سیاستهای سردار محمد داؤد"، انتشارات میزان، ویرجنیا ـ امریکا، 1380 ، صفحه 176 و 178 )
نکتۀ بسیار جالب و مهم اینست وقتی یک نسخه مسوده قانون اساسی که ازنظر کمسیون مشورتی نیز گذشته بود، غرض مطالعه و ابراز نظر به محمد داؤد خان ارسال گردید، او یک پیشنهاد متقابل را در چند کاپی تایپ شده توسط علی احمد خان پوپل به داکتر یوسف خان گسیل داشت که به دقت مورد مطالعه اعضا قرار گرفت. رشتیا می نویسد که: «جلسات خاصی برای تدقیق و مباحثه روی آن دائر گردید ... و چون مشاهده کردند که در بعضی نکات اساسی و حساس با متن مذکور اتفاق نظر ندارند، برای آنکه نقاط اختلاف بطور خاص جلب نظر نکند، مصلحت دیده شد تا متن دیگری تهیه و به عوض متن تصویب شده کمسیون مشورتی به حکومت ارائه گردد که البته مقایسه هردو متن نکات اختلاف را واضح ساخت.» اگرچه چنین کاری که متن مسوده تصویب شده کمسیون مشورتی که یقییناً متن تصویب شدۀ کمسیون تسوید را نیز احتوا میکرد، به وسیلۀ چند عضو که از ایشان نیز نام برده نشده و تعداد آن هم معلوم نیست، به مقصد «آنکه نقاط اختلاف بطور خاصی جلب نظر نکنند و مصلحت دیده شده که متن دیگری تهیه و به عوض آن ارائه گردد»، کاریست جداً مورد سؤال، اما بازهم رشتیا در مورد تفاوت نظر ها فقط به دو موضوعی نه آنقدر مهم اشاره میکند: یکی در مورد صلاحیت های پادشاه و دیگر دربارۀ چگونگی اعضای لویه جرگه که به گفتۀ او در مسوده: «با حفظ شکل عنعنوی طرز انتخاب اعضای آن به ذریعۀ رأی گیری عمومی و آزاد پیشبینی شده بود، در متن سردار همان شکل عنعنوی انتصابی آن اعاده گردیده بود. بالمقابل در مورد ماده 24 و تفکیک قوا وبسا نقاط عمده دیگر هیچ یک تغییری وارد نگردیده، تنها دربارۀ جنبه های تکنیکی قانون تعدیلاتی پیشنهاد شده بود که اکثر آن به انسجام و طرزعمل قانونی مطابق نداشت.»(برای شرح مزید دیده شود: خاطرات سیاسی رشتیا...، صفحه 185 و 186)
از شرح فوق بر می آید که پیشنهاد ارسالی محمد داؤد خان در مجموع با آنچه در مسوده آمده بود، به شمول اصل "تفکیک قوا " تفاوت بسیار نداشت و تفاوت طوریکه گفته شد، فقط درچند نکتۀ فرعی بود. به این اساس گفته میتوانیم که پیشنهاد محمد داؤد خان و بعداً متن مسوده البته پس از تصویب کمیته مشورتی در یک مسیر در حرکت بود.
(ادامه دارد)