در نظام ریاستی افغانستان رئیس جمهور ازیکطرف در راس قوای ثلاثه دولت قرار دارد و به حیث رئیس دولت دارای صلاحیت ها  و وظایف مشخص میباشد که درماده 64 قانون اساسی در 21 فقره دقیقاً گنجانیده شده است و ازطرف دیگربرطبق ماده 71 قانون اساسی رئیس جمهور درعین زمان ریاست قوه اجرائیه یعنی حکومت را نیز بدوش دارد. دراینجا دیده میشود که رئیس جمهور به حیث رئیس دولت صلاحیت ها و وظایفی را بعهده دارد که ازنظر قانونی غیر قابل انتقال به شخصی دیگرمیباشد، و اما در مورد صلاحیت های اجرائیوی (اجرائی) در قانون اساسی کدام قید که عدم انتقال آنرا تصریح کند، وجود ندارد. سکوت واضع قانون دراین زمینه میرساند که آنچه در قانون اساسی قید نگردیده است، تحت شرایطی خاص مجاز پنداشته میشود. بررسی این معضله که آیا رئیس جمهور به حیث رئیس قوه اجرائیه میتواند بعضی از صلاحیت های اجرائیوی خود را  بیک شخص دیگر بطور اختیاری و مؤقت انتقال دهد، موضوع بحث اساسی در این نوشته است.

 

رئیس جمهور به مثابه رئیس دولت: 

برای توضیح بیشتر این مطلب  لازم است تا نخست صلاحیت ها و وظایف مشخص و غیرقابل انتقال رئیس جمهور را به حیث رئیس قوای ثلاثه دولت به استناد ماده 64 قانون اساسی در فصل سوم تحت عنوان«رئیس جمهور» یکایک برشماریم:

 

1 ـ مراقبت از اجرای قانون اساسی؛ 2 ـ تعیین خطوط اساسی سیاست کشور به تصویب شورای ملی؛ 3 ـ قیادت اعلی قوای مسلح افغانستان؛ 4 ـ اعلان حرب و متارکه به تائید شورای ملی؛ 5 ـ اتخاذ تصمیم لازم درحالت دفاع از تمامیت ارضی و حفظ استقلال؛ 6 ـ فرستادن قطعات قوای مسلح به خارج افغانستان به تائید شورای ملی؛ 7 ـ دائر نمودن لویه جرگه به استثنای حالت مندرج ماده شصت و نهم این قانون اساسی؛ 8 ـ اعلان حالت اضطرار به تائید شورای ملی و خاتمه دادن به آن؛ 9 ـ افتتاح اجلاس شورای ملی و لویه جرگه؛ 10 ـ قبول استعفای معاونین ریاست  جمهوری؛ 11 ـ  تعیین وزرا، لوی سارنوال، رئیس بانک مرکزی، رئیس امنیت ملی و رئیس سره میاشت به تائید ولسی جرگه ، عزل و قبول استعفای آنها؛ 12 ـ تعیین رئیس و اعضای ستره محکمه به تائید ولسی جرگه؛ 13 ـ تعیین، تقاعد، قبول استعفا و عزل قضات، صاحب منصبان قوای مسلح، پولیس و امنیت ملی و مامورین عالیرتبه مطابق به احکام قانون؛

14 ـ تعیین سران نمایندگی های سیاسی افغانستان نزد دول خارجی و موسسات بین المللی؛

15 ـ قبول اعتماد نامه های نمایندگان سیاسی خارجی در افغانستان؛ 16 ـ توشیح قوانین و فرامین تقنینی؛ 17 ـ اعطای اعتبار نامه به غرض عقد معاهدات بین الدول مطابق به احکام قانون؛ 18 ـ تخفیف و عفو مجازات مطابق به احکام قانون؛ 19 ـ اعطای مدالها، نشانها و القاب افتخاری مطابق به احکام قانون؛ 20 ـ  تأسیس کمسیونها به منظور بهبود ادارۀ کشور مطابق به 

احکام قانون؛21 ـ سایر صلاحیتها و وظایف مندرج این قانون اساسی.

 

در فقرات فوق میتوان صلاحیت ها و وظایفی را تشخیص داد که کاملاً منحصر به تصمیم رئیس جمهور اند و نیز بعضی از این صلاحیت ها و وظایف مشروط به تائید شورای ملی (ولسی جرگه و مشرانو جرگه) و برخی دیگر تنها مشروط به تائید ولسی جرگه بوده و تعدادی هم مشروط به مطابقت احکام قانون میباشند. طور معلوم همۀ این صلاحیت ها منحیث وظیفه رئیس جمهور غیر قابل انتقال برای شخص و یا اشخاص (حقوقی) دیگر بوده و رئیس جمهور صلاحیت انتقال آنرا ندارد، مگر در موارد مشخص  که بازهم در قانون اساسی پیشبینی شده است.  چنانچه به زعم مواد 67 و 68 قانون اساسی تفویض صلاحیت از رئیس جمهور به معاون اول در صورت استعفا، یا مریضی صعب العلاج و یا عزل و یا غیابت موقت صورت گرفته میتواند، البته با محدودیت هائیکه در مواد متذکره گنجانیده شده اند.

 

رئیس جمهور به مثابه رئیس حکومت:

ماده 71 قانون اساسی در فصل چهارم تحت عنوان «حکومت» تصریح میدارد که: «حکومت متشکل است از وزرا که تحت ریاست رئیس جمهور اجرای وظیفه می نمایند. تعداد وزرا و وظایف شان توسط قانون تنظیم می گردد». برطبق این ماده بین صلاحیت ها و وظایف رئیس جمهور به حیث رئیس دولت از یکطرف و به حیث رئیس حکومت از طرف دیگر یک حد فاصل ایجاد میگردد. در هیچ یک ازمواد دیگر قانون اساسی راجع به صلاحیت ها و وظایف مشخص رئیس جمهور به حیث رئیس حکومت ذکری به میان نیامده که به اتکای آن تفویض صلاحیت را در امور اجرائیوی به شخص (حکمی یا حقیقی) محدود و یا منع کرده باشد. به این اساس رئیس جمهور در امور اجرائیوی حق دارد و «مخیر»  است بعضی از وظایف اجرائی را به مقصد پیشبرد امور و سهولت کار بیک شخص دیگر محول کند.

 

بعضی از دانشمندان حقوق به این باور اند که  تفویض صلاحیت در امور اجرائیوی مغایر قانون اساسی است واین ادعا را مبتنی بر صلاحیت های مشخص مندرج ماده 64 قانون اساسی نه تنها در ارتباط بانقش رئیس جمهور به مثابه رئیس دولت، بلکه در ارتباط با نقش او به حیث رئیس حکومت نیز شامل میدانند. این استدلال وقتی قاطعیت می یابد که بحث صلاحیت اجرائیوی رئیس جمهور مشمول  مواد صلاحیت ها و وظایف دریکی از بندهای ماده 64 گنجانیده می شد، درحالیکه در قانون اساسی چنین نیست و تفکیک این دو موضوع طی دو فصل جداگانه «رئیس جمهور» از یکطرف و «حکومت» از طرف دیگر درج گردیده است. این تفکیک میرساند که صلاحیت ها و وظایف در ماهیت خود از هم فرق دارند به این معنی که صلاحیت ها و وظایف مندرجه ماده 64 غیر قابل انتقال به شخص دیگربوده و اما تفویض صلاحیت ها و وظایف در ساحه امور حکومتی (اجرائیوی) مانع قانونی ندارد، به شرطیکه اینکار به«اختیار و اراده آزاد» رئیس جمهور صورت گیرد، نه آنکه رئیس جمهور به نحوی «مجبور» به آن ساخته شود.

 

با رعایت اصل «اختیار و اراده آزاد» واضح است که رئیس جمهور میتواند حدود صلاحیت مفوضه را در امور اجرائیوی خودش بنا بر ضرورت و یا هر دلیل دیگر تعیین کند و شخصی  که به او تفویض صلاحیت میگردد، در برابر رئیس جمهور مسئولیت دارد. رئیس جمهور هروقتی بخواهد حق دارد حدود صلاحیت های مفوضه را کم و زیاد سازد و یا هروقت بخواهد میتواند آن صلاحیت ها را از آن شخص کاملاً بازگیرد و یا به کسی دیگر بسپارد.

 

در رابطه با تصامیم سیاسی اخیر زیر نام «حکومت وحدت ملی» باید گفت که موافقه دو کاندید به حیث دوجناح بر این موضوع که برنده انتخابات پس از تقتیش مجد آرأ و اعلان نتایج نهائی به حیث رئیس جمهور و بازنده آن خودش  ویا شخصیکه ازطرف او معرفی میشود،  به حیث رئیس اجرائی ایفای وظیفه نماید، از نظر حقوقی و قانونی مشکلات زیاد دارد:

ــ اینکارمغایر به قانون اساسی و اصل دموکراسی است و به اصل انتخابات صدمه میرساند، طوریکه بازنده انتخابات به حیث رئیس اجرائی عملاً درنقش رئیس قوه اجرائیه ایفای وظیفه کند،

ــ  اصل «اختیار و اراده آزاد» رئیس جمهور را که توسط انتخابات مستقیم و با اکثریت آرأ انتخاب شده و واجد صلاحیت های قانونی میباشد، زیر فشارسیاسی  قرار میدهد و رئیس جمهور را چه بخواهد یا نخواهد مجبور می سازد تا بعضی ازصلاحیت اجرائیوی خود رابه یک شخص مربوط به جناح سیاسی مقابل خود تفویض نماید،

ــ نقش برنامه های متفاوت دو جناح را که به اساس آن مردم به هریک  کاندید رأی داداه اند، از بین می برد و برنامه را عملاً قربان موقف های شخصی میکند. 

ــ نقش اپوزسیون را که منطقاً به حیث کنترول کننده حکومت فعالیت کند، ازهم پاشیده و آنرا در حکومت مدغم می سازد.

ــ اگر کسانی فکر می کنند که بدینوسیله مشکلات جاری حل میشوند، اشتباه کرده اند، زیرا مشکلات در آینده بصورت جدی تر مطرح خواهد شد و تعداد ناراضی های صاحب قدرت در هر دو جناح به مراتب بیشتر از حالا خواهد بود و خطر برخوردها و در نهایت بی ثباتی ازاین ناحیه  کشور را زیادتر تهدید خواهد کرد، چنانچه همین حالا اینکار بر پروسه تفتیش مجدد آرأ اثر منفی داشته و گفته میشود: «تا زمانیکه هر دوتیم انتخاباتی در رابطه به سهم شان در حکومت آینده مطمئن نشوند و توافقات میان آنان در بورد سیاسی با جزئیات صورت نگیرد، روند تفتیش آرأ نتایج مطلوب را بار نخواهد داشت». به قول معروف: «سال از بهارش پیدا است».

 

امیدوارم کارشناسان مسلکی  و بخصوص مراجع ذیصلاح تفسیر قانون اساسی و کمسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی و مراجع علیای قضائی کشور در این زمینه غور نموده و راجع به حل معضلۀ  تفویض صلاحیت های رئیس جمهور به مثابه رئیس حکومت از نظر قانونی ابراز نظر فرمایند که تحت کدام شرایط و محدودیت ها از نظر قانونی اینکار مشروعیت خواهد داشت.

 

مغشوشیت ها در مورد توافق خلیلزاد و کرزی: 

در ارتباط با  فرمان مبنی بر تشکیل بنام «کمسیون اجرائی ملی» در آستانه انتخابات 2009 که جنبه عملی  پیدا نکرد و در مقاله گذشته  مورد بحث قرار گرفت، اینک بار دیگر جهت تداعی خاطر علاقمندان متن مذکور را مکرراً درج این نوشته می سازم:

 

«بسم الله الرحمن الرحیم

به منظور ارتقای همآهنگی ومؤثریت در امور اجرائی، ایجاد کمسیون اجرائی ملی (درمتن این فرمان کمسیون) را براساس ماده 64 قانون اساسی افغانستان منظور میدارم. لایحه وظایف و تشکیلات این کمسیون در مطابقت با قانون اساسی و سائر قوانین نافذه افغانستان تنظیم میگردد. کمسیون اجرائی ملی دارای صلاحیت های زیر میباشد:

1 ـ کمسیون به نمایندگی از رئیس جمهور از امور اجرائی که وی به آن تفویض میدارد، سرپرستی می نماید.

2 ـ کمسیون برنامه های اجرائی حکومت را درمطابقت با قوانین نافذۀ افغانستان طرح و درجهت همآهنگی امور مربوطه به رئیس جمهور مشورت داده و پیشنهاد ارائه میدارد.

3 ـ کمسیون جهت اجرای مؤثر امور اجرائی و تأمین انتخاب افراد شایسته برای مسئولیت های حکومتی و همچنین عزل و تبدیلی آنها، درمطابقت با ماده 64 قانون اساسی افغانستان، به رئیس جمهور پیشنهاد های لازم را ارائه میدارد.

4 ـ کمسیون برای ارتقای مؤثریت، شفافیت در امور اجرائی، فعالیت های وزیران و رؤسای اداره های مستقل را دربخش های دفاعی و امنیت، سیاست خارجی و امور منطقوی، امور اقتصادی و مالی و امور حکومت داری و مبارزه با فساد و مواد مخدر همآهنگ می سازد.

5 ـ کمسیون دارای یک رئیس، بودجه و تشکیلات متناسب با اجرای مسئولیت هایش می باشد.

6 ـ رئیس کمسیون اجرائی ملی در جلسات کابینه اشتراک نموده و از امتیازات یک عضو کابینه برخوردار میباشد.

7 ـ با ایجاد این کمسیون، صلاحیت های شورای امنیت ملی، کمسیون مشورتی انتخاب کارمندان ارشد و دارالانشای شورای وزیران نیز به این کمسیون انتقال می یابد.» (پایان فرمان)

 

نارسائی های فرمان:

در ارتباط با فرمان فوق باید گفت که این فرمان از نظر محتوا دارای بعضی مشکلات است که نمیتوان آنرا مبنای توافق کنونی بین دو کاندید داکترعبدالله و داکتر اشرف غنی دانست، زیرا: 

ــ در مقدمه : مسما ساختن آن تحت نام «کمسیون»  بیشتربه آن موقف «مشورتی» میدهد تا مفهوم «اجرائی»، چنانچه در ماده 2  واضحاً از ماهیت مشورتی آن ذکر گردیده است،

ــ  در ماده 1: کاربرد کلمه «سرپرستی» در صورت حضور فعال رئیس جمهور یک مفهوم بیمورد است،

ــ درماده3: ارائه پیشنهاد به رئیس جمهور در مورد عزل و نسب و تبدیلی مامورین و «مسئولین حکومتی» در حقیقت یک نوع پیشگیری به صلاحیت های رئیس جمهور پنداشته میشود،

ــ  در ماده 4: وظیفه «هم آهنگ» ساختن فعالیت های وزیران و رؤسای اداره های مستقل در بخش های مهم و کلیدی، بالاتر از وظیفه یک «کمسیون»  بوده و حتی از نظر صلاحیت معادل به مقام صدارت پنداشته میشود،

در ماده 6 : اینکه رئیس کمسیون دارای امتیاز یک وزیر خواهد بود و حق شمول در جلسات کابینه را خواهد داشت، اینکارموقف رئیس کمسیون را به سطح وزیر کابیته معادل می سازد و از این ناحیه میتواند موجب برخورد صلاحیت ها با وزرای کابینه گردد،

درماده 7 : انتقال بعضی صلاحیت های شورای امنیت ملی، کمسیون مشورتی انتخاب کارمندان ارشد و امور دارالانشای مجلس وزیران به این کمسیون موجب تصادم صلاحیت ها با آن اورگانها خواهد شد.

 

اکنون معلوم نیست که توافقنامه بین دو جناح رقیب یعنی تیم اصلاحات و هم آهنگی از یکطرف و تیم تحول و تداوم ازطرف دیگر که با وساطت جان کری مطرح گردیده و مسما به حکومت وحدت ملی شده است، چگونه خواهد بود؟ این سؤالیست که تاهنوز جواب آن بطور دقیق ارائه نگردیده و در پردۀ ابهام قرار دارد. با آنکه امروز نوشته ای از جانب جان کری به نشر رسیده و درآن برای موفقیت این اقدام ابراز امیدواری شده است، ولی این نوشته بازهم مشتمل بر کلیات موضوع بوده و راجع به جزئیات توافق بین آنها که اساساً عمق معضله را می سازد، سخنی که گره گشای مشکل باشد در آن به نظر نمیرسد. والله اعلم بالصواب.

 

برای مزید معلومات متن مکمل ترجمه این نوشته جان کری را که امروز (30 جولای 2014) در رادیو آزادی به نشر رسیده است، خدمت علاقمندان و نیز به حیث یک سند تاریخی در اینجا اقتباس میدارم: 

آینده دیموکراتیک افغانستان

(ترجمه مقالۀ جان کری وزیر خارجه ایالات متحده امریکا ، منتشره رادیو آزادی، مورخ8 اسد 1393 )

بار ها طی همه سفر هایم به افغانستان من با یک حقیقت ژرف مواجه شده ام: افغانها یک آینده بهتر میخواهند و سزاوار آن هستند. شما میخواهید بدون ترس زندگی کنید، زمینه بهترین تحصیل را برای اطفال تان مهیا سازید، بهترین سیستم مراقبت صحی با ثبات و یک وظیفه و سایر فرصت هاییکه از لحاظ اقتصادی با ثبات باشد، داشته باشید.  

یک موضوع دیگر برای من واضح گردیده است: دیموکراسی راهی است که افغانها برای بدست آوردن یک زندگی بهتر انتخاب نموده اند.

بیش از یک دهه رئیس جمهور کرزی افغانستان را در فراز و نشیب رهبری نموده است. من با وی از نزدیک کار نموده ام، و من میدانم که یکی از میراث های ماندگار وی این خواهد بود که چطور افغانستان نخستین انتقال دیموکراتیک و صلح آمیز خود را انجام میدهد.

افغانها در ماه های اپریل و جون یک قدم بزرگ بسوی دیموکراسی نیرومندتر زمانی برداشتند که میلیون ها تن از افغانها به مراکز رأی دهی رفتند تا رئیس جمهور آینده کشور خود را انتخاب نمایند. هر یکی از آرا مهر تأیید بر دیموکراسی و ابراز امیدواری برای آینده بود.  

ایالات متحده امریکا از تاریخ  خود اموخته است  که راه بسوی دیموکراسی  ناهموار است و این سفر در یک شب تمام نمی شود. دیموکراسی ایجاب می نماید تا نهاد های معتبر ایجاد گردد، بالای تفرقه پیروز گردید، فضای اعتماد ایجاد گردد و بخاطر یک آینده درخشان باید با هم کار کرد.

امروز، افغانستان و دو کاندید ریاست جمهوری با یکی از این ناهمواری ها مواجه شده اند- یک موقع تصمیم گیری. توانایی آنها برای غلبه بر موانع و همکاری آنها با یکدیگر برای احترام به آرای میلیونها تن از شهروندان شان آینده افغانستان و روابط این کشور را با جامعه جهانی تعیین می کند.

ایالات متحده امریکا، سازمان ملل و جامعه جهانی در پروسه بعد از انتخابات تنها برای این دخیل اند که با  نهاد های انتخاباتی کمک نمایند تا اعتبار بر انتخابات را اعاده کنند. متخصصین برای من میگویند که پروسه تفتیش آرا در کابل بزرگترین و پیچیده ترین تفتیش انتخابات میباشد که تا حال به عهده گرفته اند. تعداد کمی از کشور ها توانستند که به این چالش به تنهایی فایق آیند.

متخصصین سازمان ملل دوش به دوش با همکاران افغان خود کار می نمایند تا اطمینان حاصل شود که تفتیش آرا با قوانین افغانستان، معیار های بلند بین المللی، و از همه مهمتر با توقعات افغانها مطابقت دارد. این پروسه که طاقت فرسا و آهسته بوده است، بعد از ایام عید فطر تسریع خواهد گردید. اما دیموکراسی به عجله بدست نمی آید، و هر یک از آرای مشروع سزاوار احترام و شمارش اند. کمیسیون مستقل انتخابات، سازمان ملل و ده ها تن از ناظرین بین المللی شب و روز کار می نمایند تا تفتیش آرا را به اتمام برسانند. پروسه تفتیش آرا تنها یک بخشی از چالش های فرا راه دیموکراسی امروز در افغانستان میباشد. عملکرد کاندیدا ها، داکتر عبدالله و داکتر اشرف غنی و تیم های سیاسی شان نیز حایز اهمیت مشابه میباشد.

بتاریخ 12 جولای، هر دو کاندیدا  با هم دست داده و توافق نمودند که نتیجه تفتیش آرا را احترام می نمایند. آنها همچنان توافق نمودند تا یک حکومت وحدت ملی را تشکیل خواهند داد که افغانستان را به سوی یک آینده بهتر سوق خواهد داد. این توافق سیاسی جوابگوی وضیعت چالش برانگیزی میباشد که نیازمند همکاری میان هر دو رهبر و توده کثیری از حامیان شان است.

برای رسیدن به این توافق، داکتر عبدالله و داکتر اشرف غنی از خود دولتمداری  باورنکردنی نشان دادند. در هر دیموکراسی، بعد از مبارزات شدید انتخاباتی منحیث کاندیدای ریاست جمهوری دشوار است تا به این نکته برسید که شما باید خواهشات خود و حامیان خود را کنار گذاشته و به منافع طویل المدت کشور تان اولویت دهید. هر دو کاندیدا توانستند که به خواهشات خود و حامیان شان فایق آیند. آنها منافع سیاسی را بخاطر منافع ملی کنار گذاشتند. آنها دولتمداری  را از خود نشان دادند که ما از رهبران بزرگ توقع داریم.

اکنون چالش فرا راه آنها عملی نمودن این توافق در روابط کاری قوی در حکومت جدید صرف نظر از اینکه کی برنده می شود، میباشد. زمان برای سیاست به پایان رسیده است. اکنون زمان همکاری فرا رسیده است. زمان باید تلف نگردد، و من هر دو تیم را ترغیب می نمایم تا در همکاری با یکدیگر حتی در حالی که تفتیش آرا ادامه دارد بالای موضوعات مهمی کار نمایند که کشور شان با آن ها مواجه است.

خارجی ها صلاحیت این را ندارند که محتویات چارچوب سیاسی را که آنها چند روز قبل قبول کردند، توضیح نمایند. اما من در همان روز در آن اطاق بودم، و میتوانم بگویم که در سند یک صفحه یی کدام موضوع گنجانیده نشده بود.

این سند قانون اساسی را زیر پا نمی گذارد- این سند نهاد های افغانستان را و رئیس جمهور را منحیث رئیس دولت احترام می گذارد. این سند سیستم پارلمانی را بوجود نمی آورد- این سند یک بست جدید را بعنوان رئیس اجرایی ایجاد می نماید که به رئیس جمهور تا زمانی که رئیس جمهور لویه جرگه را بخاطر تصمیم گیری در مورد اینکه آیا یک تغییر دایمی به نفع کشور است یا نه، گزارش میدهد.

چیزی را که این توافق نامه مهیا می سازد فرصت مهمی برای هر دو کاندیدا  است تا از رقابت سیاسی به سوی دولتمداری واقعی حرکت نمایند. این فرصتی است برای آنها تا باهم یکجا برای ایجاد یک دولت فراگیری که از همه اقشار جامعه نمایندگی کند، کار نمایند – اعم از پشتون ها، تاجک ها، اوزبک ها، و هزاره ها، زن و مرد.

بلی، دیموکراسی یک پروسه تحولی است. اما هر دیموکراسی به یک نکته ای تعیین کننده میرسد که منافع کشور از منافع سیاستمداران باید به مراتب مهمتر باشند. امروز افغانستان در همان نکته مهم قرار دارد. رهبران این کشور نمیتوانند که این فرصتی را که مردم کشور شان را کمک میکند تا به یک زندگی بهتر که سزاور  آنها است و آن را میخواهند، از دست بدهند. و این یک چالش است برای دو دولتمردی که هر دو به کشور شان عشق میورزند.(پایان مقاله جان کری)